З вересня запрацюють нові механізми боротьби із тенедерними махінаціями – ексклюзивне інтерв’ю Максима Нефьодова «СтопКору»

Журналіст «СтопКору» Христина Кришиха зустрілась із першим заступником Міністра економічного розвитку і торгівлі України Максимом Нефьодовим, який відповідає в уряді за реформування системи публічних закупівель. У ході розмови згадували про системи Prozorro, Dozorro, а також обговорили інші важливі речі. Такі, наприклад, як відмінність державного моніторингу від громадського або які нововведення чекають на українців вже наступної осені. Урядовець також розповів як держава планує боротися із сумнівними тендерами. Розмова вийшла дуже інформативною та живою, за що ми пану Максиму дуже вдячні.

(М.Н.) Система Prozorro – це один з блоків реформи публічних закупівель, а реформу публічних закупівель ми робимо тому, що, звичайно, у кожної людини, якщо її запитати три роки назад, що таке державні закупівлі – напевно, вона відповість, що це корупція, що це кумівство, що це тендери, які асоціюються виключно з якимись поплічниками Януковича і так далі.

Наша ж мета – це побудувати систему, в якій кожен чесний підприємець може прийняти участь в тендері, коли держава може закуповувати те, що їй потрібно, за ринковими цінами і нормальної якості, коли кожний платник податків – а у держави немає своїх грошей, все що вона витрачає, це те, що ми сплатили в державний бюджет – кожний платник податків може перевірити онлайн, що його кошти використовуються на правильні цілі і чесним способом.

Звичайно, ми хочемо, аби ця система заохочувала чесний український бізнес, у тому числі і малий бізнес. Звичайно, ми хочемо, щоб вона була відкрита для європейських компаній і навпаки. Звичайно, ми хочемо, щоб цей процес був мінімально бюрократичний і не занадто обтяжливий довідками, папірцями, дозволами і так далі.

Навряд чи можна сказати про те, що цього результату можна на 100 відсотків досягти за три роки, але принаймні ми оцінюємо, що ми точно вже як мінімум на півшляху до нашої мети, до побудови найкращої системи публічних закупівель у світі.

Принаймні, це підтверджується і численними міжнародними нагородами, які забрала система Prozorro, це підтверджується десятками мільярдів гривень зекономлених коштів, це підтверджується багатьма компаніями, у тому числі великими міжнародними, які зайшли на наш ринок, які раніше ніколи не брали участь у публічних закупівлях через корупцію, це підтверджується тим, що власне доля малого і середнього бізнесу у наших закупівлях суттєво вища, ніж навіть в Європейському Союзі, і так далі. Тому робити, звичайно, треба ще багато чого, але принаймні ми точно рухаємся у правильному напрямку.

(Х.К.) Чи є якийсь орган, який контролює, моніторить ту тендерну документацію, яку подають на торги учасники?

(М.Н.) Власне кажучи, сама ідеологія реформи базується на тому, що немає якоїсь армії суперчесних, суперсумлінних і суперпрофесійних державних наглядачів, які можуть моніторити кожен з приблизно чотирьох чи п’яти тисяч тендерів, які оголошуються щоденно.

Немає людей, які одночасно прекрасно розбираються і в ядерних реакторах, і в папері, і в комп’ютерах, і в будівництві. І сама ідеологія реформи базується на ідеї, що кращий контролер – це або конкурент, який хоче прийняти участь у закупівлях, або зацікавлений громадянин, який хоче дивитися, як витрачаються його кошти.

Для бізнесу ми зробили все абсолютно онлайн – ви можете бачити і свої тендерні пропозиції, ви можете бачити тендерні пропозиції конкурентів, ви можете бачити, як відбувається аукціон, і якщо ви вважаєте, що щось погано – наприклад, тендерна документація зроблена під якусь конкретну компанію і не дозволяє вам брати участь, або там є якісь проблеми з підтверджуючими документами, які є занадто суворими і виконати які нормальна компанія абсолютно не в силах, у вас є можливість подати скаргу в Антимонопольний комітет, знову ж таки абсолютно онлайн. Тендер блокується на період максимум 15 робочих днів, і Антимонопольний комітет виносить рішення. І якщо ви були праві, то він змушує замовника внести відповідні зміни у тендерну документацію і розкрити її для більшої участі.

Якщо ж ви як громадянин бачите, що відбувається те, що називається у Фейсбуці «зрада» і «халепа» ви відповідно можете написати на портал онлайн-моніторингу Dozorro – портал громадського моніторингу Dozorro.org, де можна зробити абсолютно все – якщо у вас є хвилька часу, ви можете принаймні написати відгук за такою ж схемою як у Фейсбуці, ви можете сказати: ой, я бачив тендер, який мав побудувати дорогу під моїм домом, так ось же фотографія, ось я зробив у себе під домом – де дорога, суцільні дірки?

Або, якщо у вас є більше часу і натхнення, то система дозволяє робити все, у тому числі навіть генерувати з цієї інформації заяви у правоохоронні органи відповідної підпорядкованості про створене порушення. І насправді ця система працює і працює доволі непогано.

Ми бачимо, що до Антимонопольного комітету довіра одна з найбільших серед усіх державних органів – я маю на увазі саме функцію стосовно оскарження публічних закупівель. У той самий час портал Dozorro вже пропрацював майже 10 тисяч тендерів за рік свого існування, то я вважаю, що це досить суттєві і пристойні цифри.

(Х.К.) Чи є ще якась нова програма, яка буде направлена саме на моніторинг, виявлення порушень, корупційних складових під час проведення тендерів? Наскільки мені відомо, то зараз громадським організаціям відкривають окремі кабінети для того, аби вони тим займалися. Як це взагалі відбувається, хто це придумав?

(М.Н.) Власне кажучи, переведення всього в електронний формат – те, з чого почалося Prozorro – це ж не кінець шляху, це навпаки початок, це той етап, коли можна робити справді круті технологічні прикольні речі. Оскільки коли у вас вся інформація в папері – це стоси документів, працювати з ним неможливо, аналізувати їх неможливо, а часто-густо навіть на запит правоохоронних органів відповідають, що або згоріло, або миші з’їли, або ще щось трапилось.

Коли ж у вас є абсолютно електронна інформація, яку можна аналізувати – а зараз Prozorro генерує десь приблизно 3-4 терабайти даних на місяць, і ця інформація абсолютно відкрита кожному, її кожен може забирати в режимі онлайн – звичайно з нею можна робити багато аналітичних продуктів. Наприклад, той же самий Dozorro саме для громадських організацій, які готові приділяти більше часу для роботи, там впроваджуються, по-перше, окремі кабінети, коли вони можуть працювати з відгуками вже більш професійно. Тобто вони можуть дивитися, які були відгуки, яка з них доля негативних, і негативні відгуки перетворюється в якісь скарги, скарги потім перетворюються в заяви до правоохоронних органів, після цього правоохоронні органи реагують, якщо якась бездіяльність – можна подавати скарги на їх бездіяльність і так далі доти, доки не досягнутий результат.

Також Dozorro зараз використовує техніки машинного навчання, те що називається machine learning і штучний інтелект, теж для того, аби розпізнавати тендери, які є потенційно проблемними, в яких ще до того, як сталась халепа, як витрачені дарма наші з вами кошти, можна виявити те, на що потрібно подивитися прискіпливіше.

Аналогічну, але трохи іншу програму ми зараз запускаємо і з Державною аудиторською службою. Ще наприкінці минулого року був проголосований законопроект, який запроваджує автоматизований ризик-менеджмент в Prozorro. Ми будемо першою країною в світі, яка кожну закупівлю перевіряє за автоматичними критеріями. Тобто ще раз кажу: не людина, яка просто фізично не може перевірити 4 чи 5 тисяч тендерів в день, це неможливо, а уявіть: документація на закупівлю якогось гідроагрегату для гідроелектростанції – вона може легко заповнити половину цієї кімнати, це складно, у той же час як комп’ютер може аналізувати кожну закупівлю онлайн, як тільки додається якась нова документація чи нова точка даних і так далі.

Зараз ми погодили з Державною аудиторською службою вже більше 30 ризик-індикаторів і очікуємо, що ця перевірка буде запущена вже у вересні. Працювати вона буде достатньо просто зовні, але достатньо складно всередині. Кожен тендер перевіряється ось за цією низкою – спочатку їх буде біля тридцяти, а потім виросте… напевне, буде вдвічі більше, близько 60 ризик-критеріїв – якщо вони спрацьовують, спрацьовують умовні червоні прапорці, то далі нараховуються якісь бали, вони сумуються, і тендеру призначається ризик-критерій. Далі ці тендери кожного дня ранжуються, ті, які є найбільш ризикованими, автоматично передаються на моніторинг ДАС.

Таким чином, у кожного працівника Державної аудиторської служби буде свій кабінет у системі Prozorro, навіть не буде – він є вже, він туди заходить і дивиться на ці ризиковані тендери, які падають йому кожного дня. Далі він робить цей моніторинг і визначає: чи то начебто все нормально, так – виглядає підозріло, але просто така специфіка тендеру, ну як, наприклад, в тендерах на атомну енергетику завжди беруть участь одні й ті самі компанії – якби це відбувалось у харчуванні, це точно була б ознака зради, якоїсь змови учасників і замовника. А в ядерній енергетиці ситуація дуже специфічна, це закритий ринок, там немає вільної конкуренції, там жорстке ліцензування і там, якщо навіть спрацює ризик-індикатор, людина може подивитись, що там начебто проблем немає.

Або підтверджують, що справді так, є проблема, ну ось як остання, яка набула широкого розголосу, коли в Тернопільській області місцева Служба автомобільних доріг розбила ремонт дороги на 178 прямих договорів по 40 метрів. Ну вибачте, звичайно, ми можемо робити припущення, що вони просто чесні люди, але якось так помилилися, проте мені здається, що це трохи наївно і зрозуміло, що у цьому випадку це явна спроба уникнути тендерних процедур, це однозначна спроба віддати цей контракт якомусь улюбленому постачальнику, улюбленому будівельнику, ну і, напевне, ми можемо припустити, що це було не просто так і не просто з доброти душевної.

Ми очікуємо, що такий автоматизований ризик-менеджмент суттєво прискорить знаходження проблемних закупівель, і наша ж головна мета – це знаходити їх ще до того, як витрачені кошти, в якомусь сенсі ми хочемо попередити порушення, а не після того, як кошти вже кудись вкрадені, їх шукати і потім разом НАБУ, з СБУ тягнути порушників в тюрму. Звичайно, ми ніколи не зможемо зменшити кількість порушень у тендерах до нуля, нажаль такої ідеальної системи немає ні в Швейцарії, ні в ЄС, ні в Америці, але ми точно зможемо знизити кількість порушень до якогось мінімального рівня, з яким вже може боротися правоохоронна система.

(Х.К.) Коли має запрацювати?

(М.Н.) Ми очікуємо, що вже в вересні вона має запрацювати, вже кабінети для Державної аудиторської служби готові, і власне працівники їх тестують, вчаться з ними працювати, отримують електронні цифрові підписи, якщо в них їх ще немає, і перелік критеріїв ризик-менеджменту зараз знаходиться на погодженні всіма зацікавленими органами, тому ми очікуємо, що вже в вересні ця системі вже буде працювати не в «холостому» режимі, як зараз, а видавати реальний результат.

(Х.К.) Ті кабінети, які відкривали громадським організаціям – тому що я працюю в громадській організації журналістом, і наскільки мені відомо, нашому одному осередку такий кабінет відкрили – наскільки потрібен цей моніторинг від громадських організацій, це важливий внесок?

(М.Н.) Звичайно, це дві речі. Тобто, звичайно, держава має виконувати якийсь моніторинг сама, звичайно, ми власне за це їй сплачуємо податки, за які наймаємо державних службовців, які мають приділяти цьому весь час своєї роботи.

Але, по-перше, держані службовці – ну, давайте будемо реалістами – в наших реаліях не можуть перевірити все, і нам достатньо довго ще взагалі чистити державну службу для того, аби тут працювали справді лише професійні, моральні, порядні і патріотичні люди. Тому, звичайно, допомога громадського суспільства і контроль громадського суспільства є обов’язковим і необхідним.

Але є й інше питання: держава може контролювати, чи виконуються закони, власне кажучи, чи закупівля проведена коректно, чи там виконані всі тендерні процедури і так далі, а є, крім цього, і так би мовити, політичні речі.

А чи закуповується те, що потрібно, і те, з чим суспільство погоджується? Так, наприклад, державний службовець може абсолютно чесно і з використанням найчеснішого тендеру і з величезною економією купити собі якогось Мерседесу золотого кольору із сидіннями з шкіри якогось молодого гепарда. Чесний тендер, закон формально не порушений. Але чи готові ми, як суспільство, аби наші податки витрачались таким чином?

Я точно до цього не готовий, тому моніторинг від громадських організацій дозволяє вирішувати цю проблему, дозволяє вирішувати питання, ЩО закуповується, тобто чи подобається нам, як суспільству, коли наші податки витрачаються тим чи іншим чином. І ось такий моніторинг, він потрібен завжди, тому що це постійне умовне якесь калібрування, ми не можемо просто на виборах обрати державних службовців і сказати їм: ось ви чотири роки робите, що хочете, і лише, якщо ви робите щось зовсім погане, то за чотири роки ми вас не переоберемо.

Звичайно, хотілось би, аби цей зворотній зв’язок був більш частим, і він може мати навіть якусь регіональну специфіку. Є ж якісь теми, які умовно не настільки очевидні як з коштовними автомобілями чи ремонтами, в якомусь регіоні можуть вирішити, наприклад, що потрібно менше «швидких», але вони повинні бути краще оснащені, вони мають бути від відомих виробників, вони повинні мати велику кількість апаратури, а якісь регіони можуть вирішити, що краще вони зроблять більшу кількість, але більш дешевих «швидких», і будуть орієнтуватися на швидший термін довезення хворого до лікарні і, відповідно, там йому вже буде надаватися допомога, і це нормальний результат децентралізації, ще раз кажу.

Власне, люди, які сплачують податки, мають повне право контролювати і дізнаватися, яким чином вони витрачаються.

(Х.К.) Пане Максим, чи відомо Вам, як воно буде працювати?

(М.Н.) В даному випадку, якщо говорити про громадський моніторинг, то він, власне, вже працює, тобто тут навіть не треба казати, як воно буде працювати, вже Dozorro перевірило більше 10 тисяч тендерів, і я думаю, що це дуже-дуже пристойний результат.

Власне кажучи, громадський сектор – він може дозволити собі значно більше експериментів і значно більше нових технологій, ніж може дозволити собі держава. Ось, як працює, власне, машинне навчання, про яке глядачі, можливо, чули – ось, програма Deep Blue, яка обіграла Гаррі Каспарова в шахи, а нещодавно комп’ютерний інтелект обіграв чемпіона в китайські шашки го і так далі – насправді жодна людина не розуміє вже, як працює ця програма, в неї закладається величезна кількість інформації, правил, про те, як грати в шахи чи грати в го, далі ця програма проганяє якісь мільярди чи трильйони варіантів партій крізь себе і, таким чином, напрацьовує якісь алгоритми, якісь власні правила, за якими робить ходи або виграє у людини. І, власне кажучи, пояснити, як працює цей алгоритм, людина вже не може, вже неможна зазирнути всередину комп’ютера і дізнатися, чому він ходить так чи не так. І ось такого типу машинне навчання буде використовувати Dozorro, власне, вже використовує.

Державний сектор – йому значно важче так працювати, йому важко пояснити міністрам чи пояснити в суді про те, що цей тендер був маркований як ризикований, але ми не знаємо чому. Тому що це комп’ютер, це штучний інтелект, тому що він так працює і так далі.

Саме тому громадський сектор використовує одну модель ризик-менеджменту, і ми сподіваємось, що вона покаже якусь певну ефективність і, можливо, через кілька років ми зможемо імплементувати якісь її елементи в держсекторі також.

Державний сектор використовує іншу модель ризик-менеджменту, побудовану на конкретних оприлюднених правилах, які кожна людина може прочитати і кожна людина може оцінити.

Тому це дві різні моделі, і вони компліментарні одна до одної, вони доповнюють одна одну, і я дуже сподіваюся, що вони будуть показувати – в якихось сегментах кожна з них кращий результат, а в результаті – перекривати все поле можливих порушень.

(Х.К.) Поясніть мені, як дівчинці, які саме ризики досліджують громадські організації, а які – державні?

(М.Н.) Ті приблизно 30-35 критеріїв ризик-менеджменту, які працюють в державній системі ризик-менеджменту, це критерії, в першу чергу, виконання закону – наприклад, якщо ви проводите тендер на велику суму, ви маєте використовувати так звану європроцедуру, якщо ви обрали іншу процедуру – це явне порушення закону, за нього передбачена адміністративна відповідальність, конкретний штраф і так далі.

Або, наприклад, якщо ви проводите велику кількість тендерів на суму 199 тисяч гривень, коли поріг 200 тисяч гривень – ну, це дуже підозріло, це означає, що скоріше за все ви намагаєтесь уникнути тендерної процедури, розбити умовно цю одну велику автодорогу на велику кількість дрібних-дрібних-дрібних допорогових закупівель, по яким ви заключаєте прямі договори.

Це прямі ознаки порушень, які порушують закон і за якими в законі передбачена в деяких випадках адміністративна, а в деяких випадках і кримінальна відповідальність.

Коли ми кажемо про громадський ризик-менеджмент, там будується дещо інша система, там визначаються тендери, які ми вважаємо проблемними. Ну, наприклад, тендери, по яким є велика кількість відхилення учасників, тендери, на які є велика кількість скарг чи запитів, тендери, які затягуються на дуже великий строк і не приймається якесь рішення, і так далі.

Після цього по кожному з них вимальовуються якісь критерії: ось тендер затягнувся, наприклад, на сто днів, а що ж було такого типового в цьому тендері. Ми навіть не знаємо, як конкретно ці фактори пов’язані з порушенням, але ми можемо бачити, що, наприклад, якщо тендерна документація дуже коротка, то тендер має значно нижчу вірогідність, що він закінчиться успішно.

І далі після цього ці всі критерії проганяються через умовний штучний інтелект, через машинне навчання, і бездушний комп’ютер сам визначає якісь критерії, за якими він визначає тендери як більш ризиковані чи менш ризиковані. Це дещо інша модель роботи, але не менш цікава, і тому ми з великим задоволенням дивимось на те, як працює Transparency International і інші громадські організації, зичимо їм всіляких успіхів.

Інші новини

Коментарі