«Хабармени» бувають дуже вигадливими – Максим Нефьодов про систему контролю держзакупівель

Журналіст "СтопКору" Кирило Вольний поспілкувався із заступником міністра економічного розвитку та торгівлі Максимом Нефьодовим про реформування системи державних закупівель та участь у ньому громадськості за допомогою електронного регулятора Прозорро.

У чому полягає загальна ідея роботи системи Прозорро, які суми держзакупівель проходять через неї та скільки замовників бере участь?

Прозорро, тобто електронна система закупівель – це основний компонент тієї реформи та загалом всієї сфери публічних закупівель в країні, яка триває з 2015 року. Загальна ідея достатньо проста і вона полягає в переведенні абсолютно всіх закупівель онлайн, проведенні анонімних аукціонів, залученні механізмів стеження за конкурентами, громадськістю, державними організаціями та просто небайдужими громадянами, які матимуть змогу дивитися за всіма закупівлями, а також повідомляти про порушення, якщо вони їх знаходять. Це значно легше для малого бізнесу, це робить дешевшим для них доступ до торгів та це дає можливість будь-якому контролюючому органу чи журналісту побачити, що реально відбувається, а не посилати якісь запити та не отримувати відповіді типу "документи миші з'їли, відбулась пожежа чи повінь". Внаслідок цього ми досягаємо досить непоганих статистичних результатів.

Звичайно, не можна тільки за допомогою електронної системи або лише однієї окремо взятої реформи повністю побороти корупцію та неефективність в закупівлях. Але нам вдалося зменшити втрати для державного бюджету фактично вдвічі.

Минулого року в Прозорро було проведено рівно півтрильйона закупівель та 500 мільярдів гривень. Системою користуються понад 33000 замовників – починаючи від величезних державних компаній, таких як "Нафтогаз" чи "Укрзалізниця", інших державних органів, таких як Міністерство економіки чи Міністерство оборони, і закінчуючи місцевими органами влади та зовсім маленькими замовниками, такими як дитячі садочки, управління освіти, окремі лікарні, сільські ради і так далі.

Зі сторони бізнесу в закупівлях бере участь більше ніж 190 тисяч постачальників – це ті компанії, які подали хоча б одну пропозицію в закупівлях, тобто не просто зареєструвалися, а хоча б раз реально взяли участь в тендері. Ми оцінюємо загальну економію в закупівлях як таку, яка вже наближається до 60 мільярдів гривень за весь час існування системи.

Звичайно, до економії в кожному конкретному тендері треба ставитись з обережністю, ми відстежуємо дуже багато статистичних показників і не можна вважати кожний тендер з великою сумою економії автоматично успішним і гарним, як і навпаки. Але за загальним макроекономічним рівнем впливу, я думаю, що ця цифра справедлива.

Скільки коштів витрачають державні підприємства на рік та скільки вдалось заощадити завдяки роботі системи?

60 мільярдів гривень – це різниця між бюджетом, тобто скільки планували витратити на закупівлі та скільки реально витратили.

Звичайно, при цьому, на жаль, бувають порушення. Хабармени, з якими ми боремося, бувають дуже вигадливими та увесь час намагаються щось придумати, або банально вкрасти державні кошти. Бувають і помилки при плануванні бюджетів, але ми переконані, що за загальною сумою ця цифра справедлива тому, що ті тендер, які ми дивилися у паперовій системі, різниця у них між бюджетом і фактичним договором складала менше ніж 0,5%. На жаль, як не сумно, але це логічно, тому що якщо за вами ніхто не слідкує і якщо ви не забезпечуєте якісь автоматичні механізми для збільшення конкуренції, для проведення аукціону, якось не намагаєтесь витиснути на найнижчу ціну, то звичайно – ви вклалися в бюджет і провели закупівлю. Однак вам за економію як державному замовнику не випала премія, тож відповідно боротися за найкращий результат ніякої мотивації не було.

Яка частина коштів втрачається через корупційну складову? Чи маєте статистику "до та після" введення в дію системи Прозорро?

Власне, логіка системи Прозорро полягає в тому, що ми, Міністерство економіки, не можемо слідкувати за багатьма тисячами тендерів, які оголошуються кожен день. Через систему вже проведено більше ніж два мільйони закупівель за три з половиною роки й немає таких абсолютно чесних, непідкупних, професійних та патріотичних наглядачів, які можуть аналізувати кожен з цих тендерів хоч на закупівлю банального паперу, хоч на закупівлю турбіни для гідроелектростанції і якимось таким рентгенівським зором можуть сказати "тут є корупція 100%, тягнемо їх в тюрму, а тут все добре та ідеально".

Це банально нікому не зрозуміло, бо в великому тендері лише об'єм тендерної документації може складати багато тисяч сторінок і зрозуміло, що найкраще в цьому знаються або конкуренти, які справді можуть казати про вміст якихось "корупційних заточок"№ і про те, що умови цього тендеру зроблені під конкретного постачальника і це умовно тендер без конкуренції. Або ж небайдужа громадськість, яку ми намагаємось весь час залучати до цього процесу.

Я намагаюсь переконати людей в тому, що якщо ми з вами не будемо стежити, хто будує дороги в нас під будинком, хто постачає ліки в лікарні чи шпиталі, куди ми потрапляємо, то вибачте, але сподіватися, що якийсь чесний державний чиновник десь нагорі це перевірить – ну трохи наївно. Тому, звичайно, кожен має опікуватися ну хоча б власним оточенням.

Які найпопулярніші схеми використовують корумповані чиновники? Які порушення у процедурі закупівель фіксуються найчастіше?

Насправді, найпопулярніші порушення не змінюються ні в нас, ні в Євросоюзі й вони, в принципі, всі є однаковими й наше завдання – це лише зменшити кількість цих порушень. На жаль, як жоден супермаркет не може побороти якісь дрібні крадіжки продуктів і звести їх до нуля, так і, на жаль, немає жодної країни, яка б могла точно сказати, що вона не має корупції, неефективності чи якихось інших втрат в закупівлях.

Наприклад, останній звіт в Євросоюзі оцінює втрати в закупівлях ЄС десь приблизно на рівні 7-8 відсотків від бюджету закупівель – і це в Євросоюзі з їхніми судами, з їхньою правоохоронною системою і так далі. Тому, звичайно, на жаль, корупція є й у нас. На жаль, ми не маємо можливості тягти особисто хабармена в тюрму та надівати йому кайдани на руки.

Наше завдання – це в середньому аби відбувалося краще, в середньому була б економія, в середньому була б більша конкуренція, в середньому було менше скарг і так далі. Щоправда, десь відсотків 30 бізнесу все ще бачить проблеми в закупівлях і це не обов'язково корупція, це може бути банально погана тендерна документація або байдужість зі сторони державних службовців.

Для реагування на порушення в нас немає іншого виходу, аби робити автоматизовані системи. Нещодавно ми представили перший у світі механізм автоматизованих ризико-індикаторів закупівлі, коли кожна закупівля автоматично перевіряється по переліку майже 40-ка ризик-індикаторів і їхній перелік буде зростати в майбутньому. Принцип роботи – якщо є якісь "червоні прапорці", то тоді вона автоматично відправляється на моніторинг до державного службовця. Усе це відбувається онлайн і будь-який глядач чи журналіст може за цим стежити та дивитись результати моніторингу. Якщо ж там справді знайдено порушення, втрати чи ризик втрати грошей, то відповідна державна аудиторська служба подає звіт, передає його на перевірку в правоохоронні органи й так далі. Лише за перше півріччя цього року таких звітів про правопорушення було передано державною аудиторською службою 164 до суду.

Наша головна мета в цьому процесі – це зменшити суб'єктивізм, аби кожна закупівля перевірялася автоматично, аби зменшити навантаження, зокрема часове навантаження на працівників правоохоронних органів і аби збільшити ризик для корупціонера.

Це як камери на дорогах для контролю швидкості. Можливо, вони не спіймають вас одразу, але якщо ви будете постійно порушувати, то рано чи пізно все одно це відбудеться.

Чи маєте Ви статистику кримінальних проваджень, що відкриті за корупцію у закупівлях?

В нас статистики по відкритих кримінальних провадженнях немає, однак державна аудиторська служба сотнями складає протоколи на порушення із визначеним обсягом втрат і там, де справа передана до суду.

Для нас як для регулятора важливіше запобігати злочину. Наша система – це проактивний контроль. Ми намагаємось проконтролювати це ще до того, як відбулося порушенням. Якщо ми бачимо цілу сукупність дивних розбіжностей, які йдуть одна за одною в конкретній ситуації, то розуміємо, що цю закупівлю треба зупиняти ще до того, як будуть завдані реальні збитки.

Наша мета – боротися з цим не методом кримінальних справ, які через три роки будуть доведені до суду, а боротися з цим методом автоматичного попередження і роботи якихось розумних алгоритмів, які запобігатимуть порушенню, а не стимулюватимуть його.

Це умовно можна порівняти зі штучним обмеженням швидкості у вашому автомобілі або з сучасними електронними системами, які дивляться на рух ваших очей і відповідно помічають, коли ви втомилися чи коли є підозра, що ви там, не дай боже, п’яний чи у вас серцевий напад. Ну звичайно, можна довести ситуацію до аварії, травм, жертв, а потім вже і відповідно до кримінальної справи, після якої когось посадять. Але напевно є більш цивілізований спосіб – це машині автоматично знижувати швидкість і паркуватися, забороняти вам кермувати, якщо ви не доведете, що ви спроможні продовжувати свій шлях.

Приблизно так само ми бачимо розвиток системи закупівель. Я інколи жартую, що лише штучний інтелект зможе здолати всі проблеми нашої держави.

В чому різниця між Прозорро та Дозорро?

Власне кажучи, Дозорро – це складова самої реформи, це механізм реагування на порушення. Прозоро – це сама система електронних закупівель, умовно – переведення всього в електронний вигляд. Але цікаве тільки починається з цього моменту, тому що завдяки прозорості ми можемо бачити порушення, змови, неефективність, ми можемо визначати сегменти ринку, на яких недостатньо конкуренції і так далі.

Дозорро – це портал, який створений для того, щоб робити громадський контроль закупівель. Наприклад, у вас під домом начебто поклали асфальт, але дороги немає і ви хочете написати скаргу. Це ваш механізм реакції, причому реакції не абстрактної – написати в Facebook про зраду, а реакції позитивної, коли маєте реальну можливість шляхом демократії та працюючих електронних механізмів впливати на результат. Ви можете легко визначити, яка саме компанія мала все зробити, хто організатор закупівлі, який провів такий "прекрасний" тендер, ви можете подивитися, чи укладений договір, чи зроблені по ньому проплати з державного бюджету, ви можете написати як мінімум якийсь коментар, який будуть бачити всі наступні користувачі Дозорро і всі наступні компанії, які будуть користуватися послугам цього неякісного підрядника. Якщо ви маєте трохи більше часу і натхнення, ви можете пройти по автоматичному алгоритму і вам згенерується заява в правоохоронні органи залежно від типу порушення, ви можете так само поставити питання замовнику щодо того, куди витратили гроші платників податків і так далі.

Після цього все це, звичайно, накопичується, залишається в історії й ми маємо можливість статистично реагувати на те, які замовники працюють краще, а які працюють гірше. Наприклад, якщо на одного замовника одна скарга в рік, а на іншого 100 скарг в рік, я думаю, що тут зрозуміло, на що треба звертати увагу.

Також ми постійно викладаємо позитивні кейси, коли внаслідок людської небайдужості та активності вдається добитися досить гарних результатів і знову-таки скасовуються підозрілі закупівлі й перероблюються неякісні роботи та відкриваються кримінальні справи по особливо креативних чи винахідливих замовниках.

Крім того, варто давати інструмент сумлінним постачальниками чи замовникам, які можуть отримувати позитивні відгуки, яких на Дозорро теж немало і вони мотивують так само, як мотивують покупця позитивні відгуки на товари в супермаркеті, щоб придбати їх.

Як оцінюєте роботу громадських організацій, що проводять моніторинг держзакупівель, та намагаються викрити корумпованих чиновників? Чи співпрацюєте з ними?

Вся реформа публічних закупівель базується на трикутнику співпраці між державою, яка формує правила та забезпечує впровадження між бізнесом, який займається обслуговування клієнтів, залученням постачальників і роботою з громадськістю, яка забезпечує контроль і моніторинг системи. Адже на все витрачаються наші з вами гроші, бо у держави немає якихось своїх грошей чи заробітків. Тому ми маємо бути зацікавлені у тому, аби хоч час від часу дивитися, що саме держава робить з тими податками, які ми платимо щодня з товарів, які купуємо або відраховуємо з нашої зарплати тощо. Саме тому громадськість є повноцінним партнером цієї реформи, учасником цієї реформи з самого початку. Ми дуже розраховуємо на те, що громадські організації будуть контролювати порушення та будуть працювати з замовниками й вчити їх проводити закупівлі якісно.

Ми також дуже розраховуємо на інший аспект, про який часто не говорять. Систему закупівель можна порівняти з чоловіком, якого дружина відправила в супермаркет з переліком продуктів. Там може бути написано, що вам треба купити гречки 3 кг та цибулі півкіло. Тоді ваше завдання – купити найкраще та найякісніше по співвідношенню ціна-якість. Але ви не питаєте, чому треба купити 3 кг гречки, а не 5. Те ж саме, коли витрачаються наші з вами гроші в державному обсязі.

Ми не знаємо в системі закупівель, як і Міністерство економіки – а що ж треба купувати. Дуже часто це питання мають визначати власне самі виборці та платники податків – що краще – купити більше машин швидкої допомоги, але, можливо, дешевших, або ж купити їх менше, але більш якісних. Це складний вибір.

В рамках децентралізації, можливо, кожна громада буде розв'язувати ці питання по-різному. Хтось буде вкладати гроші в кращі дороги, а хтось – в кращу безпеку, хтось – в культуру або спорт. Це вибір громадян, тому вони мають давати зворотний зв'язок у цих питаннях.

Пригадаймо скандал, який відбувся в Києві із закупівлею дуже дорогих швабр для прибирання в онкологічну лікарню. Це насправді досить дискусійне питання – чи маємо ми найняти більше прибиральниць або ж маємо забезпечити прибиральниць, які вже є, найкращим та найдорожчим обладнанням.

Так і має працювати демократія – регулюючись реакцією народу. Якщо він не задоволений, це означає, що ми маємо переорієнтувати бюджети на щось інше, на що реакція людей буде краща.

Саме тому без співпраці з громадськістю не з'являться якісь державні чиновники-янголи, яких ми навчимо і будемо контролювати через НАБУ чи НАЗК і які будуть контролювати ідеально закупівлі й усе буде працювати добре. Можливо, колись виведуть штучних андроїдів – державних службовців і вони будуть справді спроможні так робити, але навіть там я, чесно кажучи, в цьому сумніваюся.

Тому постійний зворотний зв'язок від громадянського суспільства нам потрібен для того, аби визначати, що ж треба закуповувати, як треба закуповувати і, власне, як суспільство реагує на те, що відбувається.

Тому я дуже вдячний всім небайдужим активістам і всіх закликаю дивитися більше на те, що їдять ваші діти, хто будує дороги у вас під домом і так далі. Все це впливає на якість життя, яке у вас є. Тож якщо у вас, наприклад, не горить лампочка, то краще напишіть відгук на Дозорро замість скарг у Facebook.

Коментарі